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   선거제도 개혁 관련 법안 개정과 동시에 곧바로 권력구조개편을 위한 원포인트 개헌논의를 시작한다.
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   2018.12.15.
   2018.12.15.
[[분류:용어해설]]

2019년 8월 1일 (목) 11:03 판

연동형 비례대표제는 혼합 비례대표제라고도 하며, 의원 선거와 정당의 비례선거가 결합된 방식으로 독일에서 운영하고 있어서 독일식 비례대표제 또는 독일식 정당명부제라고 불린다.

개요

정당 득표율로 지역구 의석이 결정되는 방식으로 비례대표제의 일종이다.

현재 한국 국회의원 선거와 같이 우선 유권자들은 지역구와 비례대표 방식으로 투표한다.

현재의 한국국회의원 선거는 지역구는 지역구 대로 따로 선거를 하고, 비례대표는 비례대표대로 집계해 득표율에 따라 의원석을 배분한다. 지역구 후보자가 각 정당의 비례대표 후보자로 갈 수 없는 이유가 이 때문이고, 일본에서는 이를 보완하기 위해 석패율제라는 제도를 사용한다.

여기서 발생하는 문제는, 한국은 국회 전체 의석 중 지역구 의석의 비율이 압도적으로 높기 때문에 정당의 전국 지지율보다는 어느 지역구에서 승리하느냐가 전체 판세에 큰 영향을 준다는 점이다. 이 때문에 중요도가 높은 지역구에 여•야의 거물 정치인이 같이 출마하여, 그중 당선자를 제외하고는 높은 지지도와 뛰어난 정치력에도 불구하고 낙선자는 원외로 밀려나는 경우가 많아진다.

이와 달리 독일식 정당명부제는 정당 득표(비례대표)와 인물 득표(지역구)가 연관된다. 한마디로 얘기하면 정당별 총 의석수가 정당 지지율에 의해서만 결정된다.

쉽게 예를 들어. 서울의 총 의석이 지역구와 비례대표 합쳐서 100석이라 가정하고 정당 투표에서 지지율이 A당 30%, B당 10%로 나타났다면 A당은 30석, B당은 10석을 배분하게 된다. 이 경우 A당의 지역구 당선자가 20명이면 이들은 자동으로 당선이 확정되며 나머지 10명은 비례대표 후보 순서에 따라 당선된다. 그리고 만약 B당이 지역구 당선자가 한 명도 없다면 10명 모두 비례대표 후보 순서에 따라 당선자를 결정한다.

독일의 연동형 비례대표제

독일은 지역구별로 1명을 뽑는 소선구제와 비례대표제를 혼합한 선거제도를 택하고 있다. 한국과 비슷하게 유권자는 자신에게 주어진 2표 중 1표는 자신의 지역구 출마자에게, 다른 한 표는 지지하는 정당에 투표한다. 차이점은 의석 배분에서 나타난다. 독일은 두 선거가 연동돼 전체 의석수를 정당의 지지율에 의해 결정한다. 가령 A당과 B당의 지역구 당선자가 각각 40명, 10명이라고 하자. 하지만 정당 지지율이 A당 60%, B당 40%라면 비례대표 당선자를 B당에 할당해 전체 의원 수가 A당 60명, B당 40명이 되는 구조다.

현재 독일 연방하원에서는 지역구 의원 299명, 정당명부 의원 299명으로 총 598명의 의원을 뽑는 것을 원칙으로 한다. 총 16개의 주에 인구비례에 따라 지역구가 배분되며, 각 주에는 지역구 개수 만큼의 정당명부 의원 정원이 배분된다.

투표는 지역구 국회의원을 뽑는 '1차 투표'와 지지 정당을 뽑는 '2차 투표'로 나뉜다.

먼저, 1차 투표를 통해 각 지역구에서 가장 많은 득표를 한 후보 299명을 의원으로 선출한다.

2차 투표에서 전국 득표율이 5% 이상이거나, 전국에서 3개 이상의 지역구에서 승리한 정당은 각 주의 정당명부 의석을 얻을 수 있다. 각 주별 득표 비율에 따라 주별 전체 의석비율이 결정된다. 따라서, 각 당은 각각의 주마다 (당이 얻은 주 전체 배정의석)-(주 전체 지역구 당선의석)만큼의 비례대표 의원을 당선시킨다.

이에 따라 발생하는 문제가 이른바 "초과의석(overhang)" 문제이다. 정당의 총 지역구 당선자 숫자보다 정당이 확보한 의석수가 적을 경우에 대한 문제이다. 앞의 예를 들어, 서울의 총 의석이 지역구 50석, 정당명부 50석인데, A당은 지역구 의원 40명이 승리하였으나 지지율이 30%에 불과한 경우(전체 의석 100석 중 30석만 차지할 수 있다) 지역구 의원으로 당선된 40명을 어떻게 처리할 것이냐는 문제이다. 독일에서는 지역구 당선자는 탈락시키지 않는다는 원칙하에, 100석을 정당별로 분배하긴 하지만 A당의 지역구 의원 초과당선자 10명은 국회의원직을 유지한다. 이로 인해 서울의 총 의석수는 110석이 되며 문제의 10석이 초과의석이 된다.

이 초과의석 제도는 일반적으로 지지율이 제일 높은 당에게 초과의석을 주는 식으로 작용하기 때문에 집권 다수당에 힘을 실어주는 역할을 한다.

다수당이 초과의석을 싹쓸이하는 초과의석 제도가 직접선거의 원칙을 위배한다고 해서, 2013년 제18대 독일 연방하원 총선거를 앞두고 독일 연방헌법재판소가 다수당의 초과의석을 15석으로 제한하도록 판결했는데, 이에 대응해서 2012년 기독교민주/사회연합, 사민당, 녹색당, 자민당의 합의하에 선거법이 개정되었다.

핵심은 다수당의 초과의석이 발생할 경우 그것이 정당 득표율에 따른 의석 배분 비율을 침해하지 않을 때까지 전체 의석을 하나씩 재차 늘려서 만들어지는 '보정의석'(Ausgleichsmandate)을 도입하고, 발생한 보정의석 수를 인구 비례에 따라 각 주에, 전국 정당 득표율에 따라 배분하는 것이다. 독일 선거제도에서는 의석배분은 전국 정당득표율에 따르지만, 정당명부는 주별로 작성되고, 인구비례에 따라 주별 의석수가 할당되기 때문에 이 계산 역시 복잡하다. 따라서 특정 주에서만 보정의석이 발생한다.

예를 들면 2013년 총선 결과 기독교민주연합이 4석의 초과의석을 내었는데, 이에 대응해서 29석의 보정의석이 만들어졌다.(기독교민주연합 13석, 사민당 10석, 좌파당 4석, 녹색당 2석). 33석의 초과의석이 발생해서, 총 의석수가 631석이 되었다. 이것만 아니었어도 2013년 총선에서 어마어마한 지역구 당선자를 배출한 CDU/CSU가 단일 내각을 구성할 수 있었다.

뉴질랜드의 연동형 비례대표제

뉴질랜드는 독일의 과거 방식(2013년 제18대 독일 연방하원 총선거에서 바뀌기 전의 방식)과 똑같다. 다만 비례대표 배분을 권역(주)별로 하지 않고, 지금의 한국처럼 전국단위로 비례대표를 배분한다.

한국의 연동형 비례대표제 이슈

한국의 진보 정치권에서 정치 개혁의 일원으로 결선투표제, 선호투표제와 함께 도입을 주장하고 있어 관심을 끌고 있는 제도이기도 하다.

2012년 12월 6일에 민주통합당 문재인 후보가 자신이 대통령이 되면 연동형 비례대표제를 도입하겠다고 선언해 한국에서도 이를 둘러싸고 논란이 벌어질 것으로 보였으나 결국 박근혜 후보가 당선되면서 도입 가능성이 없어졌다.

2014년 10월 30일, 헌법재판소에서 현행 국회의원 선거구가 인구 비례에 맞지 않는다는 판결을 내리면서 선거 제도 전반에 대한 논의가 활발한 가운데 또 한 번 관심을 끌고 있는 제도이기도 하다.

2017년 3월 10일, 박근혜 대통령의 탄핵이 인용되면서 더불어민주당의 문재인 후보가 가장 유력한 대선 주자가 되고 대통령에 당선 되면서 독일식 정당명부제의 가능성이 열렸다. 소선거구제 유지를 원하던 새누리당박근혜-최순실 게이트로 인해 자유한국당바른정당으로 분당한 상황인데 지역 기반으로 의석을 유지하는 자유한국당은 여전히 반대하고 있다.

하지만 엄밀히 말하자면 문재인 후보가 이야기했던 것은 연동형 비례대표제이다. 그중에서도 디테일로 들어가면 권역별 비례대표제라고 할 수 있다. 당시 연동형 비례를 찬성한 이들중에서 문재인과 유승민은 권역별 비례를, 심상정은 정당명부제+비례대표수 증가를, 안철수는 정당명부제+비례대표수 증가 반대를 내놨다. 때문에 엄밀히 말해서 이 페이지 설명하는 독일식 정당명부제를 공약한 인물은 해당 4명 중에서는 심상정뿐이다. 또한 당시 홍준표 후보는 해당 질문에 대한 답변을 거부했다.

독일식 정당명부제가 현제 도입된 방식 중 득표수를 의석수에 가장 적은 오차로 반영할 수 있는 제도임은 사실이며 그렇기에 현재 한국에서 선거제도 개정에 관한 논의에서 우선적으로 거론되고 있다. 선거제도의 개편은 단순히 민의 반영 정도만을 따지면 되는 문제가 아니며 대부분의 경우 민주성과 효율성의 대립구도를 내세운 정당 간의 알력다툼으로 결정되게 된다.

유권자의 입장에선 당연히 사표를 줄이는 방향의 개혁이 바람직하지만 선거법을 개정하는 주체인 국회의원들의 입장에선 자신의 재선 여부와 당의 입지를 더 크게 고려하게 된다. 따라서 유권자들이 관심을 가지고 여론을 형성해 의원들에게 직간접적 압력을 행사하지 않으면 기존의 선거제도에서 이득을 취하는 거대정당들의 반발을 이겨낼 수 없다.

이와 별개로 권한이 강한 대통령제를 채택하고 있는 한국에서, 총선 체계 개혁으로 의회내 정치 지형 다극화를 촉진한다 해서 그게 정치적 순기능 확대재생산 작용에 있어 얼마나 실질적인 의미를 가져올 수 있는지는 더 따져볼 일이다.

결국 우리가 추구하는 정치제도, 정치문화가 무엇인지에 따라 우리의 선택이 달려 있다. 한국는 대통령제를 채택한 나라라는 점에서 독일과 다르고, 단원제를 채택한 나라라는 점에서 영국, 미국, 일본과도 다르다. 이 때문에 국회의 의석을 지역성을 대표하는 지역구에 과대하게 의존하는 것도 문제가 있고, 그렇다고 이를 완전히 배제하기도 쉽지 않으며, 대통령과 국회 사이의 긴장관계라는 측면에서 과반을 점하기 힘든 비례대표제가 적절한지에 대한 의문도 있는 것이 사실이다.

따라서 독일식 정당명부제를 도입하려면 한국이 앞으로 형성해 나갈 정치제도 전반에 대한 고민이 필요하다. 내각제로 전환할지, 프랑스식 혹은 오스트리아식 혼합정부제로 전환할지, 양원제를 다시 되살릴지[19], 합의제 민주주의를 통해 안정적인 국정을 이끌어나가는 것을 목표로 할지, 다수결 민주주의로 국정의 효율성을 우선시 할지 등의 문제가 포괄적으로 검토되어야 한다. 또한 선거제도에는 스웨덴식 비례대표제나 권역별 비례대표제 등 다양한 대안도 존재하고, 같은 독일식 정당명부제라도 디테일한 제도를 어떻게 설계하느냐에 따라 그 결과가 매우 다르게 나타나므로 모든 가능성을 검토해야할 필요가 있다.

선거제도는 다양한 정치개혁안 중 거의 유일하게 개헌이 아닌 법률 개정으로 해결할 수 있는 문제이지만, 법률 개정을 맡는 국회의원의 이해와 직결되기 때문에 "선거법 개정은 개헌보다 어렵다"는 말이 통용되고 있다. 특히 거대 양당 중 하나인 자유한국당이야 예전부터 연동형 비례 대표제에 대해 반대 했지만, 더불어 민주당의 독주가 계속 되고 있는 현재에는 예전에 연동형 비례대표제를 우호적으로 보았던 더불어 민주당도 연동형 비례대표제는 계속 반대 하는 제스쳐를 취하고 있다. 결국 한국의 선거제도는 얼마나 민의를 반영하냐 보다는 정권의 의지가 중요하며 일방적인 다수당의 당리당락에 휘둘리고 있다고 볼 수 있다.

다만, 최근 한국갤럽의 여론조사 결과 좋다가 42%로 좋지 않다의 29%보다 더 높게 나와서 변화의 조짐이 보이고 있다.한국갤럽

2018년 11월, 소수 정당인 야 3당(바른미래당, 민주평화당, 정의당) 의원들이 예산안과 연동형 비례대표제 동시 처리를 주장했고, # 12월 예산안이 통과되자 무기한 농성에 들어갔다. 관련기사 그 외에도, 뜻을 같이하는 군소&원외정당인 노동당, 민중당, 녹색당, 우리미래 등도 위 3당과 같이 성명을 발표했다.

12월 9일에는 이정미 정의당 대표가 대통령에게 선거구제 개편을 위해 "비상한 결단을 해 달라"라며 국회와 국회의원의 일인 연동형 비례대표제를 행정부 수장인 대통령에게 결단을 촉구하는, 삼권분립을 무시하는 발언을 해서 논란을 일으켰다. 새정치민주연합일 때나 더불어민주당이 야당일 때 줄기차게 요구했던 선거제도는 권역별 틀안의 연동형 비례대표제였고 대통령의 공약이였기 때문에 대통령이 나서서 도와달라는 발언으로 보이지만 법 개정 특히 국회를 구성하는 국회의원의 선거제도 문제는 국회의 영역이므로 삼권분립 침해에 해당하는 건 마찬가지.

정의당 등 진보정당 지지층 사이에서는 한국당보다 미운 건 민주당이라던지, 야당 시절 이른바 사표소리 때문에 대부분의 정의당 지지자들은 자유한국당이 아닌 민주당 후보를 지역구로 항상 투표했었고, 지난 총선에서는 국민의당이 정당득표율이 높았던 것을 본다면, 민주당의 현 의석수가 순수 민주당의 지지율으로 보기 어렵기 때문에 이들은 적극적으로 연동형 비례대표제를 주장하고 있다. 바른미래당이나 민주평화당 지지자들도 비슷하게 생각할 것이다.

하지만 선거제도는 국민의 의사를 정확하게 반영하기 위해 필요한 제도지 어느 정당의 이익을 위해 존재하는 것이 아니라는 점에서 문제가 된다. 연동형 비례대표제의 도입은 소선거구제에서 대선거구제 중심으로 아주 근본적으로 국회의원선거제도가 바뀌는건데 이런 큰 변화를 급하게 멋대로 했다가는 다음에 큰 문제를 불러오는 화근이 된다. 그런데 야3당은 연동형 비례대표제라는 단어 하나만 주장하지 선거제도를 세부적으로 어떤 식으로 개편할 건지 일말의 토론이나 주장, 수정안도 없는 상황에서 세부적인 내용은 하나도 없이 무작정 연동형 비례대표제만 주장하고 있어 비판을 받고 있다. 부실한 주장을 하면서 들어줄 때까지 단식하겠다고 드러누운 모습을 보고 연동형 비례대표제를 찬성하는 사람도 야3당의 지금 행동을 지지해주기는 어려운 상황이다. 이후 정개특위에서 초안이 나오기는 나왔는데 그 시점이 12월 3일이었다.# 상식선에서 예산안 처리에 남은 시간은 길게잡아도 1~2주였고 짧게 잡으면 몇십 시간 밖에 안남은 시점인데 이 시간안에 선거제도에 대대적인 개편도 같이 논해 통과시키자는 주장은 사실상 불가능하고국회의원이 무슨 알파고도 아니고선거제도의 목적은 국회의원의 이익이 아니라 국민의 의사반영인데 이런 행동은 사실상 국민여론을 수렴하지 않고 멋대로 선거제도를 개편하겠다는 행동으로 해석될 수도 있다. 여기에 덤으로 3일에 나온 초안 3개도 살펴보면 소선거구제 폐지부터 단순 비례대표의 확대까지 논란에 대한 합의점은 거의 없는 초안이었다. 결국 엄청난 논쟁이 발생할 문제인데 이런 문제를 막 들이밀며 처리해주라는데 반발이 안 생길 리가 없다. 여기에 선거제도와는 하등 상관도 없는 그리고 나라 운영에 중요한 그리고 선거제도와은 전혀 무관한 예산안을 인질로 잡고 있다는 사실도 비난 받는다.

이 후 더불어민주당이 이를 받아들이고 자유한국당이 반대하는 모습을 보이다 2018년 12월 15일 원내 5당이 선거제 개편에 합의했다.

 - 더불어민주당, 자유한국당, 바른미래당, 민주평화당, 정의당 5당은 선거제도 개편과 관련하여 아래와 같이 합의한다. 
  연동형 비례대표제 도입을 위한 구체적인 방안을 적극 검토한다.
  비례대표 확대 및 비례·지역구 의석비율, 의원정수(10% 이내 확대 등 포함해 검토), 지역구 의원선출 방식 등에 대하여는 정개특위 합의에 따른다.
  석패율제 등 지역구도 완화를 위한 제도도입을 적극 검토한다.
  선거제도 개혁 관련법안은 1월 임시국회에서 합의 처리한다.
  정개특위 활동시한을 연장한다.
  선거제도 개혁 관련 법안 개정과 동시에 곧바로 권력구조개편을 위한 원포인트 개헌논의를 시작한다.
  2018.12.15.